04/03/2024
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La Unión Europea necesita un gran acuerdo para enfrentar la crisis energética

Escriben Jeromin Zettelmeyer, Simone Tagliapietra, Georg Zachmann, Conall Heussaff*

Para enfrentar la crisis energética, la Unión Europea necesita un gran acuerdo que reduzca la demanda, aumente la oferta y mantenga abiertos los mercados energéticos.

El sistema energético europeo se enfrenta a una crisis sin precedentes. El suministro de gas ruso, fundamental para la calefacción, los procesos industriales y la energía, se ha reducido en más del 80% en 2022. Los precios mayoristas de la electricidad y el gas se han multiplicado por 15 desde principios de 2021, con graves efectos para los hogares y las empresas. El problema bien podría empeorar. Europa puede estar a punto de experimentar su primer invierno sin gas ruso, arriesgándose a precios aún más altos, escasez de gas y una gran recesión.

Los gobiernos europeos han comenzado a implementar una variedad de respuestas políticas. Una clase de pólizas tiene como objetivo mitigar el impacto de los costos más altos en los consumidores y las empresas. Estos incluyen topes de precios minoristas, tarifas reguladas, programas de apoyo para empresas intensivas en energía y liquidez o respaldo de capital para empresas de energía, incluida incluso la nacionalización.

Otra clase de medidas busca estabilizar y reducir los precios mayoristas y garantizar la seguridad energética. Esto incluye políticas para fomentar el ahorro de energía y aumentar el suministro, pero también para limitar los costos de energía, en particular los precios mayoristas del gas.

Tales medidas no ofrecen soluciones limpias, por dos razones. Primero, objetivos en conflicto: los subsidios o los precios tope pueden empeorar el problema subyacente al aumentar la demanda. En segundo lugar, los efectos indirectos transfronterizos: subvencionar el consumo de energía puede beneficiar a los consumidores de un país, pero también aumentaría el consumo, lo que daría lugar a precios mayoristas más altos en toda la Unión Europea y perjudicaría a los consumidores de otros países.

Una evaluación de las opciones políticas disponibles conduce a una conclusión clara. El enfoque que mejor aborda ambos problemas es un esfuerzo coordinado de los gobiernos para reducir la demanda de energía y aumentar la oferta mientras se mantienen abiertos los mercados energéticos internos y se protege a los consumidores vulnerables.

  • Precios altos y volátiles

La causa principal del aumento masivo de los precios del gas en Europa es la reducción del suministro ruso. El gas natural licuado (GNL) es la principal opción de reemplazo. El costo del GNL se ha más que duplicado desde la invasión de Rusia a Ucrania en febrero. El aumento de los precios mayoristas de la electricidad refleja el aumento de los precios del gas natural y las deficiencias en la generación nuclear e hidroeléctrica, que han tenido que complementarse con energía procedente de plantas de carbón y gas más caras.

Como resultado, la fuente de energía más cara para satisfacer la demanda en la mayoría de los mercados energéticos europeos es ahora el gas. Esto implica que la mayoría de los productores de energía de bajo costo obtienen ganancias extremadamente altas (a menos que hayan asegurado precios más bajos mediante la venta a futuro).

En algunos casos, incluso los aumentos en la generación de energía a base de carbón y gas no han sido suficientes para satisfacer la demanda. Como resultado, los precios han subido tanto que algunos clientes han dejado de consumir por completo, un fenómeno conocido como “destrucción de la demanda”. Los mercados energéticos europeos se han endurecido hasta el punto de que pequeños cambios en la oferta tienen grandes efectos en los precios. Esta es la razón por la que los precios mayoristas de la energía han sido tan volátiles además de dispararse.

La situación eventualmente alentará la expansión de la energía renovable y un uso más eficiente de la electricidad. Un enfoque podría ser no hacer nada excepto ofrecer apoyo financiero a empresas y hogares hasta que los precios bajen. Sin embargo, esto podría ser extremadamente costoso. Si los gobiernos cubrieran completamente los aumentos proyectados en los costos de la energía, eso sumaría fácilmente 1 billón de euros, o alrededor del 6 por ciento del PBI anual de la UE. El apoyo masivo del gobierno podría retrasar el ajuste a un nuevo equilibrio de precios y crear la necesidad de un apoyo aún mayor.

El impacto de la crisis en la estabilidad macroeconómica y financiera podría ser devastador debido a la aceleración de la inflación y podría obligar al Banco Central Europeo a endurecer aún más la política. Además, el sector energético enfrentaría restricciones de liquidez e insolvencias. Es necesario hacer algo para abordar el problema de raíz, reduciendo el nivel y la volatilidad de los precios de la energía en los mercados mayoristas europeos. ¿Pero qué exactamente?

  • Límites de precios al por mayor

Las propuestas de precios máximos vienen en dos franjas: limitar el precio de las importaciones de gas y poner un tope a los precios mayoristas dentro de la Unión Europea. Regular todos los precios de importación de gas sería contraproducente, ya que haría imposible atraer suficiente gas a la Unión Europea y conduciría a precios aún más altos.

Un tope solo para el gas ruso, con el objetivo de reducir las ganancias del gas del país y reducir los costos para Europa, podría tener más sentido, aunque ese enfoque no está exento de riesgos: Rusia no puede redirigir fácilmente sus suministros de gas a otros lugares, por lo que su interés comercial sería continuar abasteciendo a Europa, incluso a precios más bajos.

Sin embargo, Rusia ya ha actuado en contra de sus propios intereses comerciales al recortar los suministros a Europa en un 80 por ciento. Si tomara represalias deteniendo el 20 por ciento restante, eso empeoraría las cosas.

En junio de 2022, España y Portugal adoptaron lo que se conoció como la “excepción ibérica”, limitando el precio del gas utilizado para generar electricidad. Limita efectivamente el costo de la electricidad porque las plantas que funcionan con gas generalmente determinan el precio marginal.

La política ha resultado eficaz para contener los costes mayoristas de electricidad en España y Portugal, pero también ha supuesto un incentivo para que las generadoras ibéricas quemen más gas para producir electricidad. La amplia aplicación del enfoque ibérico a la Unión Europea probablemente aumentaría los precios del gas en detrimento de los consumidores que utilizan el gas directamente. Las industrias intensivas en electricidad y gas se distribuyen de manera desigual en el bloque, por lo que el mecanismo también tendría consecuencias distributivas entre los estados miembros.

Una tercera opción es poner un tope a todas las transacciones en los centros de gas de Europa y al comercio y los intercambios extrabursátiles. Dichos límites se aplicarían a muchos contratos a más largo plazo, incluidos aquellos con el gigante del gas estatal ruso Gazprom, que están indexados a los precios del centro de gas.

Para garantizar que dicho tope no comprometa la capacidad de Europa para atraer GNL, un mecanismo de contrato por diferencia podría pagar a los importadores la diferencia entre el precio internacional y el precio europeo. Los fondos podrían provenir del presupuesto de la UE. Esto se traduciría en precios mayoristas de gas y electricidad más bajos. Los contribuyentes tendrían que pagar la cuenta, pero serían más que pagados en forma de precios más bajos y subsidios.

El problema es que sería difícil imponer un límite a todas las transacciones. El comercio en centros limitados podría agotarse ya que los vendedores ofrecen su gasolina sin receta a precios más altos. Más importante aún, la demanda de gas y electricidad aumentará si los precios se limitan sustancialmente. Los vendedores extranjeros, especialmente Rusia, podrían rechazar el tope, reduciendo o deteniendo el suministro. Los compradores extranjeros también podrían subsidiar las importaciones de GNL para proteger a sus consumidores, lo que generaría una mayor competencia fuera de la Unión Europea.

Entonces, la demanda superaría a la oferta y se requeriría un racionamiento para reequilibrar el mercado.

  • Una gran ganga

Una alternativa a los topes de precios podrían ser medidas para aumentar la oferta y fomentar el ahorro de energía. Una pregunta es cómo hacer eso y al mismo tiempo proteger a los consumidores y minimizar las interrupciones económicamente ineficientes.

Una segunda es cómo hacerlo de una manera que considere los efectos de las políticas de cada país en otros estados miembros de la UE. La respuesta a la primera pregunta sobre la protección del consumidor y la eficiencia económica podría ser combinar pagos de apoyo que no dependan del consumo de energía con subsidios para reducir el uso, manteniendo las señales de precios para la reducción de la demanda. Los subsidios podrían ser proporcionales al consumo de energía reciente.

Otro enfoque es emplear el principio de diseño detrás del “freno del precio de la electricidad” de Alemania. Comienza calculando las necesidades energéticas de un hogar frugal que hace un esfuerzo razonable por ahorrar energía. Luego, el programa subsidia el precio minorista de la electricidad hasta ese nivel, pero no más allá. Como resultado, el costo de la electricidad para un uso adicional sería mucho más alto que el costo promedio, lo que alentaría a los hogares a usar la menor cantidad posible de unidades adicionales.

La respuesta a la segunda pregunta sobre la coordinación de políticas sería un gran acuerdo en el que todos los países de la UE acuerden emprender esfuerzos ampliamente comparables para reducir la demanda y aumentar la oferta. El consiguiente problema del oportunista —que todos los países preferirían no emprender tales esfuerzos o preferirían ignorar los efectos indirectos para los vecinos— debe resolverse política y legalmente a través de la regulación. Los incentivos financieros como el acceso a un fondo de la UE son una posibilidad.

La Unión Europea ha dado los primeros pasos en esta dirección. En julio, los gobiernos miembros se comprometieron a reducir la demanda de gas en un 15% durante el invierno. En septiembre, aprobaron una regulación que los comprometía a cuatro conjuntos de acciones políticas: reducción de la demanda de electricidad, un tope de ingresos para los productores de energía de bajo costo que se benefician de los altos precios de la electricidad (excepto los que queman carbón), una “contribución solidaria” de los combustibles fósiles empresas (incluidos los productores de carbón) y apoyo a las pequeñas y medianas empresas.

Los productores de energía de bajo costo deben devolver las ganancias por encima del tope de ingresos a sus gobiernos nacionales, que a su vez utilizarán los fondos para financiar el apoyo a los consumidores.

Tales acciones son un primer paso importante, particularmente debido a su énfasis en la reducción coordinada de la demanda de gas y electricidad. Pero ignoran el lado de la oferta. Hay dos conjuntos de iniciativas que podrían abordar eso.

Primero, la Unión Europea debería aprovechar su poder adquisitivo como la segunda economía combinada más grande del mundo detrás de Estados Unidos. El bloque podría negociar con los proveedores de gas como un solo comprador. Esto podría ser beneficioso para todos: mientras que la Unión Europea necesita asegurar el gas a un precio razonable, los proveedores necesitan contratos a largo plazo para administrar mejor los planes de inversión. Vivir sin gas ruso significa reemplazar los 150.000 millones de metros cúbicos que Rusia exportaba anualmente a Europa. La Unión Europea tiene la oportunidad de agrupar esta enorme demanda y negociar acuerdos a largo plazo que ofrezcan a los proveedores un flujo de ingresos predecible al tiempo que garantiza la seguridad y la asequibilidad del gas para Europa.

En segundo lugar, la Unión Europea necesita maximizar el suministro de energía nacional a corto plazo. Esto requiere esfuerzos adicionales de países como los Países Bajos para aumentar la producción de gas y Alemania para continuar operando plantas de energía nuclear que estaban programadas para cerrar. Estas medidas son políticamente difíciles pero podrían ser factibles en base a la reciprocidad. Además, se podría considerar un fondo conjunto de la UE, por ejemplo, para compensar a los ciudadanos de los Países Bajos por el mayor riesgo de terremotos asociado con una mayor producción de gas.

Claramente, la crisis energética plantea un desafío inmenso que ningún estado europeo puede afrontar solo. Las intervenciones de emergencia, como los topes en los precios de la gasolina, corren el riesgo de empeorar la situación, especialmente si se implementan en un mosaico de políticas nacionales descoordinadas. La Unión Europea necesita llegar a un gran acuerdo que se base en su fuerza como bloque económico y establezca el rumbo de la política energética a nivel de la UE. Las elecciones de hoy sobre cómo gestionar el suministro limitado darán forma al futuro del sistema energético europeo. Una integración más profunda y una inversión acelerada pueden permitir que Europa supere esta crisis y avance en la transición hacia una energía más limpia, renovable y asequible.

Jeromin Zettelmeyer es el director del think tank económico europeo Bruegel

Simone Tagliapietra es Senior Fellow en Bruegel. También es profesor adjunto de Energía, Clima y Política Ambiental en la Università Cattolica del Sacro Cuore y en la Universidad Johns Hopkins – Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS) Europa.
Georg Zachmann es Senior Fellow en Bruegel, donde ha trabajado desde 2009 en política energética y climática.

Connall Heussaff es Asistente de Investigación en Bruegel.

Fuente: Fondo Monetario Internacional

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